一、基本情况
近年来，在市委、市政府正确领导和省民政厅大力支持下，全市各级民政部门立足实际、科学谋划，上下联动、多方筹资，加快敬老院新建、改建、扩建步伐，乡镇敬老院硬件条件和服务水平有了新的提升，较好满足了广大特困人员集中供养需求。截至目前，全市共建设敬老院xxx个、床位xxxxx张，集中供养特困人员xxxxx人，敬老院数、床位数、集中供养特困人员数在全省地市中最多。xxx个敬老院中，乡镇政府管理的敬老院有xx个，床位xxxxx张，集中供养特困人员xxxx人，分别占全市乡镇敬老院的xx%、床位数的xx.x%和集中供养人员总数的xx.x%；县级民政部门直接管理的敬老院有xx个，床位xxxx张，集中供养特困人员xxxx人，分别占全市乡镇敬老院的xx%、床位数的xx.x%和集中供养人员总数的xx.x%。
二、两种不同管理模式敬老院管理效能比较
我们对两种不同管理模式敬老院的管理效能进行了深入对比研究。
实行乡镇政府管理的敬老院：目前，xx区、xx市、xx县、xx县、xx县、xx县、xx县、xx县、xx区、xx示范区等10个县（市、区）的敬老院由乡镇政府(管委会）进行管理。这种管理模式存续时间长，覆盖范围广，敬老院的人、财、物由乡镇统一管理，乡镇政府在安全生产、xx矛盾化解等事项上负属地管理责任，县级民政部门主要进行业务指导，安全生产上负行业监管责任。调研发现，这一管理模式问题不少：一是管理体制僵化、人员流动受限。敬老院作为乡镇一个下属单位，人、财、物均由乡镇管理，干部流动渠道狭窄，不少院长一干就是十几年，基本不流动，时间长了工作积极性不高。二是管理人员老化，服务意识不强。很多敬老院院长年龄偏大，工作理念陈旧，工作方法简单，为民服务意识不强，与特困供养人员感情淡薄。三是管理方式粗放，安全隐患频现。许多敬老院内部管理不精细、不规范，在消防安全、食品安全、燃气安全、服务安全等方面存在隐患。在全市民政服务机构安全生产暨规范化管理督导检查中，公办敬老院排查安全隐患xx个，其中乡镇管理的敬老院安全隐患高达xx个。四是资源闲置浪费、服务功能单一。一些敬老院床位空置，外地失能特困供养人员难以入住，社会老人更不能进入养老，造成资源浪费。许多敬老院只能保障供养对象简单的吃住，医疗康复、心理慰藉等方面服务缺失。五是项目建设分散、改造提升困难。大量敬老院由乡镇进行管理，小、弱、散，院容院貌破旧，县民政局难以“一盘棋”，统筹向上级申报项目、争取资金，解决敬老院改造提升问题。实行县民政局直接管理的敬老院：目前，xx、xx2个县的敬老院由县民政局直接进行管理。这种管理模式下，敬老院的人、财、物由县民政局统一管理，县民政局承担安全生产“大头”责任，乡镇政府配合落实属地管理责任。我们以xx县为例，对敬老院直管情况进行了解剖式、穿透式调研，发现这一管理模式优点颇多：一是院长统一选派，管理基础得到夯实。县民政局积极争取县委、县政府和县委编办支持，按照特困人员供养规模200人以上安排2名、200人以下安排1名的标准配置敬老院管理人员，共核定事业编制xx名，由县民政局统一调配使用。县民政局联合县人社局在全县事业编制干部中公开遴选敬老院院长，有效提升了全县敬老院的管理水平。二是制度统一制定，内部管理日益规范。县民政局结合实际先后出台《xx县农村敬老院管理办法》《xx县农村特困供养服务机构聘用人员薪酬待遇和运转维护经费保障实施细则》等系列规范性文件，制定下发《敬老院安全管理制度》《消防安全管理制度》《财务管理制度》等11项管理制度，明确了院长、值班人员等不同岗位人员的职责，通过强化制度建设，敬老院内部管理日益规范。三是财务统一管理，资金安全更有保障。县民政局将集中供养特困人员供养金、护理费、取暖费、聘用人员薪酬、敬老院运转经费等资金统一拨付到县中心敬老院集中账户，所有开支实行各镇敬老院院长审签报送，由县中心敬老院审核提交，再由局领导审批支付。对院民生活费、护理费及丧葬费的具体用途进行细化明确，严格核销集中供养对象丧葬费、住院期间护理费及生活费、敬老院工作人员差旅费，提高了资金使用效率，进一步保障了资金安全。四是物资统一采购，运营成本明显降低。县民政局成立物资采购工作专班，对敬老院生活物资进行统一招标采购，有效降低了交易费用和采购成本，避免了重复采购和物资浪费，并通过对供应商的严格筛选和监督来控制品质，保证了物资质量。五是绩效统一考核，工作人员干劲大增。县民政局将各镇敬老院院长纳入统一考核，统筹运用考核结果，对年度考核优秀的优先调整到交通方便、规模较大的敬老院工作并优先晋级晋档；考核不合格的进行诫勉谈话，不予发放奖励工资，并调整到偏远敬老院工作。通过严格的奖惩，有效激发调动了敬老院工作人员的工作积极性。六是项目统一包装，基础建设统规统建。县民政局统筹考虑乡镇敬老院规划布局，统一向本级发改部门和上级民政部门申报民政项目建设，综合考虑敬老院改造提升、消防审验达标等问题，集中推进敬老院基础设施建设，取得较好成效。
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xx县打破乡镇地域界限，实行敬老院“六个统一”直接管理，理顺了敬老院管理体制，提高了敬老院管理水平，较好规避了敬老院安全生产、资金管理使用等方面风险，初步形成了县域一体化养老服务模式，为全县基本养老服务体系建设打下了坚实基础。调研中也发现，这种管理模式下，县民政局的管理责任过大，尤其是偏远地方的敬老院安全管理、应急救援，县民政局在管理上显得有些力不从心。各个敬老院都到县民政局财务报账，给县民政局增添了很大工作量。
三、推进乡镇敬老院管理体制改革的思路与措施
从更好统筹发展与安全、推动乡镇敬老院规范化管理、促进乡镇敬老院管理服务提档升级等现实需要看，推行县级民政部门直接管理乡镇敬老院改革，能够有效破解目前乡镇敬老院管理上存在的弊端,可以为集中供养对象提供更好的服务和更多的福祉。但推行乡镇敬老院管理体制改革是一项重大系统工程，牵一发而动全身，既要积极又要稳慎进行。
（一）加强组织领导。建议市级层面成立组织领导机构，编办、发改、民政、人社、财政等部门分工负责，统筹推进全市乡镇敬老院管理改革工作。（二）明确改革内容。建议将敬老院的人、财、物全部交由县民政部门统筹管理，乡镇按照属地管理要求对敬老院的消防安全、食品安全等安全生产工作进行地方监管。对基础设施老化、消防设施不达标且入住率低的敬老院，由县级民政局商属地党委、政府进行撤并，原有供养人员按照就近原则予以安置。
（三）分步组织实施。建议在改革中分调查摸底、动员部署、撤并整合、完善提升四个步骤推进。特别在撤并整合阶段，要按照因地制宜、合理布局、就近安置的原则，对相关敬老院进行撤销合并，设立区域敬老院，统筹安排人员入住。在完善提升阶段，积极争取上级项目资金支持，补齐基础设施短板，进行基础设施改造和升级。