按照党的二十届三中全会提出的“深化零基预算改革。完善国有资本经营预算和绩效评价制度，加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估”的要求，财政部部长蓝佛安表示“支出上深化零基预算改革，管理上更加突出绩效导向”，为我国下一步完善预算编制、推进财政科学管理指明了清晰路径。今天，我们在这里召开全市财政系统深化零基预算改革暨2024年度财会业务培训会，目的是为了深入贯彻落实党的二十大精神和中央经济工作会议精神，进一步提高财政财务管理科学化、精细化、制度化管理水平。下面，我将围绕“深化零基预算改革筑牢财政科学管理根基”这一主题，与大家共同探讨和交流。
一、零基预算的起源与应用
无论是企业还是政府，在编制预算时一般以上年实际收入和支出为基础，综合考虑下一年度的变化情况，编制出下年度的收支预算。但实践中，实际执行结果并不一定合理，有些开支项目可能会由于已经完成而不再需要安排资金，还有些政策和项目在执行了一段时间后，已经不再需要政策支持或那么多的资金。为解决这些问题，零基预算应运而生。顾名思义，零基预算就是不考虑过去的预算项目和收支水平，以零为基点编制预算，具体而言就是不受以往预算安排情况的影响，一切从实际需要出发，逐项审议预算年度内各项费用的内容及其开支标准，结合财力状况，在综合平衡的基础上编制预算的方法。
（一）零基预算的起源。上世纪70年代在美国出现了零基预算（ZeroBaseBudget）改革探索，每一年都对全部拨款重新进行审核，以实现控制政府开支的目标。从1972年起，佐治亚州州长吉米·卡特借鉴私营部门得克萨斯仪器公司的成功经验，在全州65个行政部门实行零基预算。卡特担任美国总统之后，联邦政府决定从1978—1979财政年度起全面采用零基预算编制方法，不仅针对新增开支进行全面审查，还对已有的各项活动重新审查、排序，从而将资金安排给更重要的政策和项目。随后，美国大约18个州采用了零基预算编制法。与此同时，加拿大公共部门和一些公司纷纷采用零基预算。1981年，罗纳德·里根就任美国总统后，摈弃了零基预算这个名称。从表面上看，零基预算似乎被逐渐放弃，但实际上，放弃的只是零基预算编制法中一些繁琐的程序和名称，零基预算理念和有益做法已经融入到现代预算管理之中。
（二）零基预算的主要操作方法。一是评估审查。管理者通过评估选择完成任务或从事工作的最佳方案，预测不同程度的服务水平产生的影响，以及不同服务水平所需要的经费开支，提出下一年度是提高还是降低目前的业务支出水平的建议，从而更有效配置资源，把有限的资金分配给最不可或缺、最具建设性的计划项目。二是排序。根据本部门或机构的职责，按照对本部门或机构利益影响的大小或重要性，对备选政策和项目按照降序排列，确定截止线，明确在下一财政年度“应当花多少钱、花在什么地方”。实践中，一些地方政府认为零基预算的程序过于繁琐，美国阿灵顿县等尝试采用简易的零基预算法，主要特点：一是政府预算决策部门通过规定业务部门的预算上限，如比上年开支水平低10%—15%，或指出由于财政资源的制约，必须削减预算，将管理重点放在总预算决策上，而不必陷入各部门的具体事务之中。二是在削减支出时，不仅仅只是预算决策部门审查各个项目的成本开支、削减预算，而是要求部门和项目管理者对现有全部项目和活动重新进行评估，确定哪些活动是不急需的或者可以取消，以及保留项目和活动的先后顺序，并且分析削减开支后所产生的影响。三是预算决策者与主要部门或项目的管理者进行面对面交谈，在必须削减开支时或者保证最低需求时，更易达成一致意见。四是操作更加灵活、有效，不像常规零基预算那样需要准备大量文件，也不要求对所有的活动进行排序。
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（二）凝聚改革共识，强化零基预算编制各方的责任担当。零基预算为科学编制预算提供了一种工具和方法，但如何立足我国国情，因地制宜，实现改革成本最小化、效益最大化，需要对经济社会发展、财力状况、治理基础等进行综合考量，明确具体目标，制定精准有效措施。落实党的二十届三中全会关于“深化零基预算改革”的决策部署，各级地方政府和部门要高度重视，统筹谋划，本着“集中财力办大事”的原则，敢于动真碰硬，硬化责任约束，共同应对财政困局。从现实国情看，我国选择“财政和预算部门联动”的预算审查方式，更有利于实施财政科学管理。财政部门应摒弃“一刀切”压减预算的方法，制定科学合理的零基预算改革方案，在项目评估排序、资金分配等方面做好指导，增强支出优化方案的说服力和可行性；同时调动支出部门的积极性和主动性，提高其自我审查的质量。各预算部门要严格落实党政机关习惯过紧日子的要求，勇于自我革命，在充分评估论证基础上，自行确定项目优先顺序，坚决削减不必要的预算开支，同时确保基本公共服务的质量和水平不降。深化零基预算改革，阻力不容小觑，需要各方责任主体勇于担当、众志成城，确保改革取得实效。
（三）坚持绩效导向，创新出适合我国国情的零基预算编制方法。我国部门预算中的基本支出预算按照定员定额编制，新时代零基预算改革的重点是项目和政策支出及对下级转移支付。各部门各单位应以零基预算理念为引导，运用成本效益分析等方法，综合考虑预算评审、事前绩效评估、事后绩效评价、预算执行监控和各类监督结果，对执行率偏低和低效无效的预算支出坚决予以削减，从而优化预算支出结构，确保政府运行节约高效。对跨部门的政策和项目，在各部门自行评估的基础上，财政部门牵头组织审核，促进各部门横向协同，对重复、重叠、零散的政策和项目予以压减，增强新增重大政策统筹保障能力。如图所示，零基预算不可能解决预算管理中的所有问题，实施中要深度融入全过程预算绩效管理链条，以结果为导向，做到首尾呼应、全程跟踪，既不过多增加行政成本，又注重提高管理质效。
（四）强化预算编制协同治理，确保财政可承受可持续。零基预算是在预算编制环节控制支出的有效办法，更是实现预算决策理性化、民主化的良性机制。一是要健全重大行政决策评估机制，通过成本效益分析等方法，加强新政策出台时的财政可承受能力评估和风险预判，抑制短期政策冲动，确保科学决策和预算安排高效。二是加强预算安排与国家战略、部门职能和重点工作计划的衔接，强化预算刚性约束，对现有政策跟踪问效，对工作任务减少的要如实减少预算，新增重大任务的也要从严控制支出安排，主动盘活存量资金，推动新老政策有增有减、能进能出，确保财政可承受、可持续。三是注重与预算评审、绩效管理、内部控制及人大审查、审计监督、财会监督、社会监督等管理手段贯通衔接，逐步建成协同治理、节约高效的现代预算运行模式，提高财政资源配置效率和使用效益，为国家重大战略任务和基本民生提供坚实的财力保障。
同志们，深化零基预算改革是一项长期而艰巨的任务，关系到我市财政科学管理的水平和经济社会的可持续发展。我们要以此次培训会为契机，统一思想、扎实工作，不断深化零基预算改革，筑牢财政科学管理的根基，为我市建设发展提供更加坚实的财政保障。
谢谢大家！