营商环境是一个动态体系，与企业盈利活动密切相关，一般被理解为是影响企业从开办、运行到结束之全过程活动的效率、质量的要素综合。①由于土地以及其上的建筑物（厂房）是企业拥有的最重要的固定资产，企业运营又必须在一定的空间开展，因此，在对营商环境进行评估时，土地制度体系是主要评估指标之一。当前，我国正在大力推进新型城镇化建设，受土地管理制度和建设用地供给制度的影响，获取更多土地要素投入已经成为推动我国城市经济增长的强大动力，而且，在调节区域资源配置和要素流动以及城市经济增长方面，土地要素投入的关键作用也不断凸显。②然而，随着城市发展占用的土地越来越多，土地资源日益稀缺，以致土地资源供给不足在今日严重制约了新型城镇化的持续发展。在此种情形下，城市存量建设用地再利用逐步成为推进新型城镇化建设的必由之路。2019年2月25日，总书记主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议时指出，法治是最好的营商环境。2020年10月14日，总书记在xx经济特区建立40周年庆祝大会上的讲话中强调，要强化依法治理，善于运用法治思维和法治方式解决城市治理顽症难题，让法治成为社会共识和基本准则。因此，顺应城市土地再开发利用的时代需求，明晰并完善盘活城市存量建设用地的法治保障方案，具有显著的现实意义。
基于经济发展方式和产业结构调整，当下我国部分城市致力于推动土地资源优化配置制度的完善，其中xx市的土地再利用制度探索实践极具特色，相关制度构建的成败得失可供其他城市借鉴。根据《xx市人民政府印发关于加大营商环境改革力度的若干措施的通知》（深府〔2018〕1号）的规定可知，为勇当“四个坚持、三个支撑、两个走在前列”尖兵，加快建设现代化国际化创新型城市和社会主义现代化先行区，xx市从优化产业空间资源配置、全方位降低企业运营成本、降低企业税费负担等出发，将完善土地资源配置改革作为“率先加大营商环境改革力度，营造稳定公平透明、可预期的营商环境”的具体举措予以规范。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《xx建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020—2025年）》也提出，支持xx“在土地管理制度上深化探索”，其中“盘活利用存量工业用地，探索解决规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留问题”是主要内容之一。可见，为了缓解城市因土地、空间有限而按照传统的速度模式发展难以为继的窘境，盘活存量建设用地以推进营商环境优化至关重要。本文拟以xx市土地再开发的制度实践探索为中心，分析城市土地再开发的法治困境及其根源，并提出相应的问题解决方案，希望为我国城市土地再开发的法治路径之完善提供助力，从而对构建优化营商环境的土地法治保障体系有所裨益。
一、城市土地再利用的制度运行困境
盘活利用存量建设用地，大力推进土地再开发，日益成为促进我国众多城市持续发展的重要举措。
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（四）整理历史遗留问题类型，对现行地方性制度进行靶向修正
城市土地的再开发利用过程，一般都面临一些亟待解决的历史遗留问题。对于xx市而言，各界较为关注的历史遗留问题有二：一是统征统转制度施行时部分土地没有获得相应的补偿，以致原农民集体及其成员违法用地情况屡禁不绝；二是土地权利人违法违章建造的情况较为严重。这些历史遗留问题一定程度上使土地增值收益分配规则运行状况被扭曲，从而成为制约土地再开发利用的主要阻碍因素，如果不能尽快妥善解决这些问题，必将对xx的经济社会发展产生不利的影响。
基于xx市土地制度创新表现出的独特性，在修改处理历史遗留问题的地方性制度时，需要重点确定两个方面的内容：其一，将xx统征统转行为纳入集体土地征收权行使的范畴进行规制，使其与国家立法实现有效对接，从而明确以集体土地征收制度作为解决该类历史遗留问题的法律依据。土地征收的本质是国家以实现公共利益为目的并以补偿被征收人财产损失为代价，取得被征收人财产权的制度，其中平衡公益和私益至关重要。由于在土地征收中被征收人往往处于弱势地位，故对理解征收权的方式予以改进，建构一种服务性权力观，可以更好地保护土地被征收的农民集体及其成员的合法权益。①其二，对土地补偿与安置补偿尽量采用多元化补偿方式，由于留用地安置补偿能够兼顾土地的财产功能和社会保障功能，故有必要完善留用地安置补偿制度并将确保该制度得到实现，以便保障所涉农民集体成员原有生活水平不降低、长远生计有保障，从而减少存量建设用地的实际控制人对盘活利用该土地的抵制。
四、结语
在我国，盘活利用存量建设用地、推动城市土地再开发是一个艰巨任务。如何针对各地特色，在完善土地管理制度时为盘活利用存量建设用地提供科学、务实的法治保障，以优化营商环境，是各地当前必须面对的难题。xx在建设中国特色社会主义先行示范区过程中，将盘活城市存量建设用地问题的解决措施制度化，不仅丰富了我国盘活城市存量建设用地的制度模式，而且为大湾区相关领域的制度建设和全国城市土地再开发利用提供了宝贵经验，对我国其他省市处理城市土地再开发问题具有重要的借鉴意义。