近年来，尽管新能源产业发展迅速，但煤电仍是我国电力供应的最主要电源。2023年煤电以48%的装机占比，生产了全国66%的电量，承担了70%的顶峰任务，发挥着“顶梁柱”和“压舱石”作用。

在“双碳”战略引领下，传统煤电亟待向新型煤电升级转型，突破安全、低碳、经济“不可能三角”的多重约束。一是煤电要发挥兜底保障和灵活调节作用，为电力系统“双高”态势下核心技术突破赢得时间；二是煤电要稳步减量低碳发展，为率先达峰和保证可再生能源稳妥成为主力电源腾出空间；三是要严控全社会用电成本，防范转型不当引起的经济、金融、稳定等风险。

在“不可能三角”中寻求煤电转型升级路径的最优解，是关系国计民生和电力行业高质量发展的重大课题。目前业内较多聚焦于新型煤电技术研究，对煤电转型升级路径、实施措施和推进节奏尚未形成系统性共识。本文以新型电力系统建设“三步走”为主轴，围绕安全可靠、清洁低碳、柔性灵活、经济可行的转型要求，从灵活性改造、低碳化转型、安全有序退出等三个模块切入，构建了保守、中性、激进三种情形模式，从中优选煤电转型升级实施路径，提出相应的规划措施和配套机制建议，进而提出煤电产业的转型路径和发展策略，为科学决策提供参考借鉴。

一、行业现状及转型要求

（一）行业现状

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五是2045年后，存量煤电全面应用CCUS实现加速减排，最终实现负碳，推动煤电向清洁低碳、安全高效、智能灵活的方向发展。

（四）目标导向，多策并举健全转型配套机制

一是建立与灵活性挂钩的容量电价机制。当前容量电价机制以机组可提供在网运行容量为主要参照，没有体现煤电机组为提供灵活性能力所付出的改造成本。随着煤电利用小时数不断下降，灵活性将更多体现为一种“必须备用价值”，与容量电价挂钩更能反映其本质，有利于保证灵活性改造资金来源与改造效果。建议在当前容量电价核定基础上，核增纳入灵活性改造成本，并相应完善与灵活性调节程度和贡献挂钩的容量电价获取机制。

二是建立与减碳效果挂钩的电量电价机制。当前碳价、电价缺少关联，煤电企业占据碳市场的主要份额，但其减碳价值缺乏价格传递机制。应加快推动电碳市场协同，以减碳收益支撑煤电低碳改造，并以经济杠杆推动全社会降耗减碳。过渡期内，可考虑出台与减碳挂钩的电量电价激励性机制，鼓励部分煤电企业在减碳技术应用上“先行一步”，加快煤电低碳转型进程。三是建议在国家层面成立煤电转型成本疏导基金。煤电转型是国家战略，解决转型所需要资金费用至关重要。建议在国家层面成立专项基金，用于支持转型发展所需的技术研发、升级改造、清产核资、人才安置等投入。基金来源为新能源发电占比增加导致的整体发电成本下降，该成本下降空间暂不向用户侧疏导，用以设立煤电转型调节基金，突出政策引导和保障转型平稳可持续。

四是完善新建煤电机组经济性评价机制。在明确灵活性及碳减排等基本原则的基础上，将新增煤电机组做为绿色低碳能源，适度降低资本金回报率要求，经济型评价模型围绕两部制电价机制进行测算，分析投资回报不足部分，提出新型定价机制建议，指导对新型煤电建设的科学合理决策。利用高效先进机组延寿腾出的折旧增利空间，合理安排煤电机组固定资产减值，促进高耗能低容量煤电加速折旧退出。